El presupuesto estatal y su lógica

Desde mi Perspectiva
Alliett Ortega

Esta semana en Desde mi Perspectiva quiero hablar de un tema en el cual muchos nos encontramos inmersos, y es en el proceso de programación del presupuesto en las instituciones del Estado.

Y es que el presupuesto público puede ser un tema árido para muchos mientras que para otros puede estar asociado a restricciones, presiones, frustraciones o rutinas burocráticas.

Pero eso no lo libra de ser uno de los procesos más potentes que marcan el funcionamiento del Estado Dominicano, y es que todo depende del mismo, el presupuesto público ha sido sujeto de estudios, modas y cambios paradigmáticos a través del tiempo.

El presupuesto es uno de los procesos fundamentales que estructuran el funcionamiento del Estado, y es que no existe hoy ningún gobierno, por débil o inestable que este sea, que no prepare un presupuesto anual.

Otros ya están trabajando en base a una plurianualidad, lo cual no es ajeno a nuestro país, el cual está inmerso en un proceso orientado a presupuesto por resultados.

Sin embargo, la preparación y ejecución de los presupuestos no ocurre en el vacío, pues se espera que estos reflejen el conjunto de obligaciones, compromisos y propósitos del gobierno.

Pese a toda la atención que atrae la discusión anual del presupuesto, este no es un objetivo en sí mismo. En los últimos 50 años, la manera de pensar y hacer los presupuestos en el mundo ha experimentado importantes transformaciones. Estas han sido el producto de cambios en el entorno de la gestión financiera pública, originados en la intensidad de las restricciones macro fiscales y en las modificaciones del rol del Estado en la sociedad.

Los presupuestos están intrínsecamente imbricados en la gestión pública, la sociedad frecuentemente reclama por las distorsiones que las normas presupuestarias introducen en el funcionamiento de los organismos públicos,.

Es innegable que los presupuestos se ven también afectados por las prioridades, medios y orientaciones de la gestión del gobierno y las entidades que lo integran. Es un instrumento altamente institucionalizado, en el que se resume la disponibilidad de recursos para prácticamente cada área, unidad y programa del Estado.

En palabras del científico político Aarón Wildavsky (1992:2): En su definición más general, el presupuesto concierne a traducir recursos financieros en propósitos humanos. (…) Dado que los fondos son limitados y tienen que ser divididos de una manera u otra, el presupuesto se transforma en un mecanismo para tomar opciones entre gastos alternativos (…).

El presupuesto es para el Estado lo que el mercado es para la economía privada, pero mientras que a este último solo se le exige eficiencia ex post como resultado de la interacción de miles de agentes económicos diversos, al presupuesto se le exige racionalidad ex ante en función de las prioridades económicas y sociales del país.

Hoy en día, muchos países del mundo declaran llevar adelante un presupuesto por resultados. Los líderes políticos prometen revisar el presupuesto público a fin de encontrar espacios para reasignar recursos; la sociedad presiona al Ejecutivo para que se elimine la “grasa” del Estado, y los empresarios exigen mayor responsabilidad y compromiso con la productividad.

Si el propósito de todo presupuesto es aplicar los recursos disponibles para lograr los objetivos de una organización, ¿quién podría negarse a presupuestar en función de resultados en el sector público? Sin embargo, pese a la voluntad política y el sentido común, en la práctica la mayoría de los países del mundo no presupuestan para el logro de resultados, sino que lo hacen de manera incrementalista, tomando como referencia los presupuestos pasados y definiendo aumentos o reducciones para el nuevo ciclo fiscal. La estructura del presupuesto sigue ordenándose por instituciones y objeto del gasto, de modo que las señales de austeridad o expansión se expresan en el comportamiento de los gastos en personal o de la inversión.

En la actualidad el Ministerio de Hacienda, desde la Dirección General de Presupuesto ha iniciado un cambio de paradigma sobre lo que debe o puede ser el presupuesto en la vertiente de la llamada “Nueva Gerencia Pública” (NGP).

Busca mejorar la capacidad de las instituciones para responder a las demandas variadas y cambiantes de la ciudadanía, reduciendo los controles burocráticos, devolviendo autoridad a los administradores de los organismos públicos, comenzando a incorporar indicadores y evaluaciones, ajustando sus estructuras programáticas, identificando indicadores de desempeño, evaluaciones trimestrales, convenios de desempeño y acuerdos de servicio, entre otros.

Todo esto está llevando a la articulación del ciclo presupuestario conformando el universo de lo que hoy se entiende como presupuesto por resultados en los países avanzados.

Cambiar los procesos presupuestarios y centrar la atención de las instituciones públicas en los resultados de su gestión representan un desafío de envergadura considerable, y más en nuestro país, donde toda la administración financiera no ha estado exenta de las transformaciones experimentadas por la gestión pública en los últimos 15 años, con todo el proceso de reforma, que ha originado un conjunto de cambios que nos permite visualizarnos a un futuro de manejar  presupuesto por resultados (PPR) o presupuesto basado en desempeño (PBD), a partir de reivindicar el propósito de todo presupuesto de movilizar los recursos para el logro de los objetivos de la política pública y de adecuar sus mecanismos para lograrlo (Schick, 2013).  Hasta una próxima entrega.

@etteilla